Hur når vi en fossilfri avfallsförbränning? – En scenarioanalys

Riksdagen har beslutat att Sverige senast år 2045 inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.1 För att nå dit behöver även avfallsförbränningen bli fossilfri. Hur ska Sverige nå dit? Idag finns det ett oräkneligt antal produkter som helt eller delvis består av fossil plast och som idag energiåtervinns i Sveriges avfallsförbränningsanläggningar. Att ändra på detta kräver kraftfulla åtgärder med konsekvenser för exempelvis samhällsekonomi, juridik och regelverk för handel och återvinning av plast. Syftet med denna rapport är att analysera olika möjliga scenarier för att nå målet ”en fossilfri avfallsförbränning”. De olika scenarierna har olika systemgränser och bygger på olika principer, men når alla på sitt sätt en fossilfri avfallsförbränning. Initialt diskuteras sju olika scenarier i rapporten. Av dessa har fyra scenarieranalyserats något djupare. Scenarioanalysen är kvalitativ och är avsedd att ge ett övergripande omdöme om genomförbarhet och potential att nå en fossilfri avfallsförbränning. Analysen har genomförts avseende kriterierna Samhällsekonomiska kostnader; Minskning av fossila utsläpp globalt; Behov av teknikutveckling och innovation samt Juridisk genomförbarhet.

SCENARIO 1. FOSSIL PLAST FASAS UT GENOM FÖRBUD
Detta scenario går ut på att nå en fossilfri avfallsförbränning genom ett uppströms tillvägagångssätt riktat mot producenter med mål om att fossil plast successivt ska bli förbjudet att sälja i Sverige till år 2040. Eftersom Sverige eller EU inte kan stifta lagar som gäller producenter i andra länder riktas förbudet istället mot dem som sätter ut varor eller material på den svenska marknaden. Eventuella återstående fossila utsläpp från avfallsanläggningar klimatkompenseras.

Fördelar och nackdelar
Fördelarna med förslaget är att kostnader för en mycket omfattande utbyggnad av materialåtervinnings- eller återtagningssystemen inte uppstår eftersom fossil plast är förbjuden utan insamlingen kan fortsätta som idag med vissa förbättringar. Förslaget leder även till att de fossila utsläppen från avfallsförbränning går mot noll. Nackdelen är att det ännu inte går att ersätta fossil plast i en rad olika applikationer på grund av att biobaserad plast och andra material för flera användningsområden inte når upp till samma fysiska egenskaper som fossil plast. En rad olika produktgrupper riskerar därför att försvinna från marknaden, bli dyrare eller drabbas av lägre kvalitet. För att förslaget ska vara genomförbart måste förbudet därför införas gradvis produktgrupp för produktgrupp. Eftersom företagen i detta scenario måste byta ut den fossila plasten i sina varor även om andra åtgärder som att bygga upp materialåtervinnings- eller retursystem eller klimatkompensera hade varit mer kostnadseffektiva, är förslaget inte teknikneutralt. Det vill säga onödigt höga samhällsekonomiska kostnader uppstår genom förslaget. Eftersom i princip alla branscher påverkas av förslaget bedöms de samhällsekonomiska kostnaderna bli extremt höga.

Juridisk bedömning
Att införa ett totalt förbud av fossil plast strider mot EU:s princip om fri rörlighet för varor och en total reglering av produktgruppen kräver att fossila utsläpp vid avfallsförbränning inom EU anses så samhällsskadligt att försäljning totalt måste stoppas omedelbart av miljöskäl. Det vill säga effekterna på den fria rörligheten måste vara proportionerligt mot skadan som varorna orsakar. Om det finns effektivare sätt att lösa problemet på godkänns inte förbudet. Ett effektivt förbud i EU innebär även ett stopp för import av fossila varor. Detta kräver att WTO accepterar reglerna, till exempel inom ramen för det generella miljöundantaget i artikel 202 eller att varorna ses som en säkerhetsrisk. IVL bedömer att det kommer vara svårt att argumentera för att det på kort sikt inte finns effektivare sätt att nå en fossilfri avfallsförbränning än ett totalförbud.

Sammantagen bedömning
Förslaget för med sig extremt höga samhällsekonomiska kostnader samt bedöms mycket svårframkomligt juridiskt. Detta eftersom substituten till fossil plast ännu inte är tillräckligt utvecklade. I ett läge där andra material eller biobaserad plast fullt ut kan ersätta fossil plast kommer detta scenario i ett helt annat läge, både vad gäller den samhällsekonomiska bedömningen och den juridiska bedömningen. IVL kan inte rekommendera detta scenario förrän ordentliga tekniska genombrott har skett när det gäller biobaserad plasts kvalitet och egenskaper vilket inte bedöms ske i närtid.

SCENARIO 2. MATERIALÅTERVINNING AV ALL FOSSIL PLAST
Detta scenario går ut på att nå en fossilfri avfallsförbränning år 2045 genom att all fossil plast sorteras ut och materialåtervinns till 100 procent. Detta innebär en stor utmaning eftersom den faktiska återvinningsgraden av all plast idag ligger mycket lågt. För att underlätta detta införs successivt, via EU, hårda krav på design av produkter som innehåller fossil plast samtidigt som producentansvaret utökas till alltfler produkter. Strategin är att tillåta fossila material, men att kräva 100 procents materialåtervinning eller återanvändning. I scenariot införs de nya reglerna successivt fram till år 2040. De utsläpp från avfallsförbränningen som trots allt uppstår klimatkompenseras.

Fördelar och nackdelar
Fördelen med detta scenario är att produktkvaliteten inte behöver sänkas för en rad produkter genom att fossil plast förbjuds. Detta leder till att breda samhällssektorer som exempelvis tjänste-, IT- och sjukvårdsektorn inte påverkas av lägre effektivitet och högre kostnader. Scenariot innebär även att de fossila utsläppen från avfallsförbränning reduceras kraftigt. Förslaget kommer indirekt leda till att biobaserad plast blir ett alternativ för många företag eftersom de genom att använda sådan kommer runt kraven på återtagning och materialåtervinning. Förslaget innebär att olja fortsätter användas för materialproduktion men att utvecklingen av biomaterial stimuleras. Scenariot innebär däremot höga kostnader för företag som producerar och säljer produkter som innehåller fossil plast. Dessa får nya kostnader för att designa om sina produkter, bygga upp returoch materialåtervinningssystem och för att materialåtervinna och återta de insamlade produkterna. Konsumenter och privata verksamheter kommer att behöva lägga ner mer tid på att sortera sitt avfall. Nackdelen med detta förslag är att produkter som varken lämpar sig för att tillverkas av biobaserad plast eller för materialåtervinning/återtagning i praktiken förbjuds, vilket medför kostnader i form av sämre prestanda för vissa produktgrupper. Förslaget är dock mer flexibelt och teknikneutralt än det rena förbudet mot fossil plast. De samhällsekonomiska kostnaderna bedöms bli mycket höga.

Juridisk bedömning
Strategin genomförs bäst genom att producentansvaret utvecklas och utökas, samt att krav ställs på design av produkter som innehåller fossila material. Regler om producentansvar finns i Miljöbalkens kapitel 15 §§ 12-16 och ger regeringen möjlighet att besluta om producentansvar för fler varor och förpackningar än idag. Tekniska krav ska notifieras (föranmälas) till EU. Skärpta återvinningskrav på samtliga förpackningar av fossil plast skulle innebära en stor reduktion av de fossila utsläppen från avfallsförbränningen. För fossila varor som inte är förpackningar behöver producentansvar införas för varje produktgrupp vilket gör det svårt att helt täcka alla varor med litet innehåll av fossila material. Dessutom kan fler krav på varors design behövas och där återstår ett stort lagstiftningsarbete. Producentansvaret behöver även omfatta verksamhetsavfall, något som EU hittills har varit ovilliga att lagstifta om. Krav på design som underlättar materialåtervinning och återanvändning av fossila varor måste regleras på EU-nivå, till exempel som en utveckling av, eller komplement till, WEEE- och EcoDesign-direktiven som styr återanvändning i elektronikbranschen respektive stödjer energieffektivisering. Sammantaget bedöms förslaget vara juridiskt genomförbart även om det för att bli fullt genomfört kräver en utvidgning av befintliga EU-direktiv.

Sammanvägd bedömning
Scenariot innebär väldigt höga samhällsekonomiska kostnader både för företag och konsumenter. Samtidigt leder förslaget till kraftigt reducerade koldioxidutsläpp. Eftersom förslaget är relativt teknikneutralt, kan företagen välja på att bygga upp återtagandesystem, materialåtervinningssystem eller att gå över till fossilfria material. Därmed hålls kostnaderna nere jämfört med scenariot för totaltförbud, men inte lika mycket som det ännu mer flexibla förslaget på klimatavgift för försäljning av fossil plast. Juridiskt finns redan stora delar av lagstiftningen på plats, men den behöver byggas ut för att omfatta fler produktgrupper och här kommer Sverige vara beroende av att EU fattar gemensamma beslut i frågan. Att få igenom EU-beslut är inte omöjligt men svårt. Sammantaget bedömer IVL att detta scenario är genomförbart.

SCENARIO 3. KLIMATAVGIFT PÅ FÖRSÄLJNING AV FOSSIL PLAST
Detta scenario går ut på att ansvaret för fossilfriheten läggs på dem som sätter ut varor och produkter som innehåller fossil plast på marknaden i Sverige. Försäljning av varor som innehåller fossil plast utan materialåtervinningssystem ses som ett framtida utsläpp av koldioxid och beläggs med en koldioxidavgift. Avgiften ska täcka vad det kostar att klimatkompensera den ”utsläppta” plasten. Detta innebär att varor av fossil plast får fortsätta att säljas, men kommer att beläggas med en klimatavgift. Om företaget återtar varor för materialåtervinning eller återanvändning minskas klimatavgiften med motsvarande mängd. Aktörer som återanvänder eller återvinner mer fossil plast än de sätter ut på marknaden kan få ersättning för detta. Systemet kan byggas ut successivt fram till år 2040.

Fördelar och nackdelar
Detta scenario innebär att företagen själva kan välja om de vill satsa på exempelvis biobaserad plast, sätta upp system för återanvändning och materialåtervinning eller att betala för klimatkompensation. Att styrmedlet är teknikneutralt gynnar nytänkande och innovation. För vissa användningsområden fungerar biobaserad plast eller papper kanske bra, medan det för andra användningar snarare kommer handla om att bygga upp pantsystem och återanvändningssystem. För andra användningar kommer utbyggd materialåtervinning kanske vara mest kostnadseffektivt medan fossil plast i avancerade användningar fortsätter att säljas, men till ett högre pris. Scenariot innebär en verklig reduktion av klimatutsläppen. Nackdelen med förslaget är att det är relativt administrativt komplicerat. Företag som säljer produkter som innehåller fossil plast kommer att behöva föra en sorts koldioxidbokföring för att hålla ordning på hur mycket klimatavgift de ska betala. De samhällsekonomiska kostnaderna för innovation, administration, utbyggda retur- och materialåtervinningssystem bedöms sammantaget vara mycket höga.

Juridisk bedömning
Detta förslag går ut på att utveckla ekonomiska styrmedel som minskar utsläppen sett utifrån försäljningsögonblicket. En lag kan stiftas som säger att den som säljer varor av fossil plast ansvarar för att klimatkompensera dessa. I linje med att Sverige ska bli fossilfritt till år 2045 införs en avgift för klimatkompensation på försäljning av all fossil plast i Sverige, även som del av en produkt. Avgiften innebär att myndigheterna tar betalt för en tjänst, i detta fall klimatkompensation. I praktiken kommer avgiften att påminna om en punktskatt. Däremot kommer nivån på avgiften att styras av kostnaderna för klimatkompensation. Om denna kostnad sänks avgiften och vice versa. Miljöavgifter kan beslutas på nationell nivå men de som påverkar handeln av varor ska notifieras (föranmälas) till EU. EU granskar då utformningen och kan exempelvis ha synpunkter på om en viss bransch gynnas på bekostnad av en annan (statsstöd) eller om åtgärden är proportionerlig, det vill säga inte skapar större ingrepp i den fria rörligheten av varor än vad problemet styrmedlet ska lösa anses ge upphov till.

Sammantagen bedömning
Detta scenario bedöms som intressant eftersom det är teknikneutralt och öppnar upp för en mängd tekniska lösningar. Scenariot leder till att all klimatpåverkan från avfallshanteringen försvinner eller klimatkompenseras. Dessutom bygger förslaget på principen ”försäljaren betalar” som är en viktig princip i sammanhanget eftersom förorenaren, det vill säga avfallsanläggningarna, inte har möjlighet att påverka vilka material konsumenterna köper in. Det juridiska införandet bedöms som medelsvårt eftersom det till stor del bygger på nationell lagstiftning även om förslaget behöver notifieras (föranmälas) till EU. Nackdelarna med förslaget är att de samhällsekonomiska kostnaderna bedöms som mycket höga. Sammantaget bedömer IVL förslaget som genomförbart.

SCENARIO 4. ALLT RESTAVFALL EXPORTERAS OSORTERAT
Detta scenario går ut på att nå en fossilfri avfallsförbränning genom att Sverige slutar att ta emot och behandla avfall från andra länder utan istället börjar exportera restavfallet från hushåll och verksamheter som idag går till energiåtervinning. Denna åtgärd kräver inga större lagändringar utan antas kunna vara helt genomförd till år 2040. Detta scenario innebär ingen egentlig lösning på klimatutsläppen och hade inte gått vidare för närmare utredning om det inte vore för att detta scenario skulle kunna bli verklighet om inte andra kraftfulla åtgärder införs i god tid. Eftersom förslaget inte innebär att de fossila utsläppen minskar, utan istället endast flyttas utanför Sveriges gränser, rekommenderar inte IVL detta förslag.

Rekommendation
IVL rekommenderar att Sverige satsar på att genomföra scenario Klimatavgift på försäljning av fossil plast. Det innebär att alla produkter som består av fossil plast som sätts ut på marknaden belastas med en klimatavgift. Nedsättningar eller undantag ska då göras för biobaseradplast, återvunnen plast samt plast som återtas genom retursystem. Detta system är teknikneutralt och kan införas av Sverige på nationell nivå utan att vi behöver invänta EU-lagstiftning. Detta eftersom lagstiftningen inte ställer krav på hur produkterna tillverkas i andra länder. Förslaget innebär att ansvaret läggs på försäljningsledet vilket är positivt eftersom det är i detta led som förändrade konsumtionsmönster kan åstadkommas.

För att genomföra detta scenario underlättar det om följande tekniker utvecklas:

  • Biobaserade plaster behöver kunna tillverkas i fler kvaliteter så att de kan täcka fler användningsområden där fossil plast används idag.
  • Materialåtervinningssystem och retursystem behöver byggas ut för de vanligaste plastsorterna.
  • Design av varor bör utvecklas så att det blir enklare att materialåtervinna eller återanvända inbyggda plastdelar.

Förutom den tekniska utvecklingen som nämns ovan, så innebär scenariot, liksom övriga analyserade scenarier, betydande samhällsekonomiska kostnader vilka behöver utväderas i mer detalj. Vidare förutsätter scenariot att inga hinder uppkommer på det juridiska området t.ex. avseende den fria rörligheten av varor inom EU. Omfattningen på de bedömda konsekvenserna illustrerar väl att både kraftfulla åtgärder och inriktningsval behövs samt att ett långsiktigt utvecklingsarbete på områdena teknik, juridik och styrmedel krävs för att nå klimatneutralitet.


1 https://www.riksdagen.se/sv/dokument-lagar/dokument/proposition/ett-klimatpolitiskt-ramverk-for-sverige_H403146/html

2 Inom WTO finns en möjlighet för länder att göra undantag från frihandelskraven. Undantagskriterierna är formulerade i artikel 20 i WTO:s GATT-fördrag och ska kunna användas för att stärka skyddet av bland annat naturresurser, djur och människor. Men artikel 20 är svåranvänd, då den efterföljs av ett antal förbehåll, bland annat att undantagen inte får användas som handelshinder.


Skriv ut:

Datum